一、我國(guó)大數(shù)據(jù)治理發(fā)展現(xiàn)狀分析

　　(一)大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展環(huán)境日益完善

　　據(jù)統(tǒng)計(jì)，政府掌握著社會(huì)上80%的信息資源。有鑒于此，從政府?dāng)?shù)據(jù)出發(fā)，審視大數(shù)據(jù)治理的歷史變遷更具有一般性意義。在我國(guó)，政府大數(shù)據(jù)治理起步于20世紀(jì)90年代，基本與國(guó)家的電子政務(wù)建設(shè)與發(fā)展同步進(jìn)行。20年來(lái)，為強(qiáng)化國(guó)家各級(jí)政務(wù)部門(mén)大數(shù)據(jù)治理，國(guó)家電子政務(wù)主管部門(mén)和相關(guān)業(yè)務(wù)部門(mén)相繼出臺(tái)了多項(xiàng)大數(shù)據(jù)治理政策文件，圍繞統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、網(wǎng)絡(luò)建設(shè)、信息共享、業(yè)務(wù)應(yīng)用、安全保密、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、法律法規(guī)和績(jī)效考核等領(lǐng)域做了全方位任務(wù)分解和實(shí)施部署(參見(jiàn)表1)。

　　表1 大數(shù)據(jù)治理相關(guān)政策對(duì)比分析

　　毋庸置疑，20多年來(lái)，中辦、國(guó)辦、國(guó)家發(fā)展與改革委、工信部、原國(guó)信辦等相關(guān)部門(mén)經(jīng)過(guò)不懈努力，逐步明確了大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展方向、重點(diǎn)領(lǐng)域、推進(jìn)思路、組織體系、工作機(jī)制和保障措施，為大數(shù)據(jù)治理健康發(fā)展提供了強(qiáng)有力的制度保障，使我國(guó)大數(shù)據(jù)治理發(fā)展環(huán)境和領(lǐng)域生態(tài)得到持續(xù)改善，對(duì)發(fā)揮信息化建設(shè)效能起到了關(guān)鍵作用。近些年來(lái)國(guó)家在大數(shù)據(jù)治理方面的重點(diǎn)聚焦在網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施、安全保密、業(yè)務(wù)應(yīng)用和信息共享，開(kāi)放數(shù)據(jù)的歷史任務(wù)亦提上日程，國(guó)發(fā)〔2015〕40號(hào)、國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)和發(fā)改高技〔2017〕1449號(hào)分別做了相關(guān)要求。

　　(二)大數(shù)據(jù)治理的發(fā)展共識(shí)已經(jīng)形成

　　大數(shù)據(jù)是新一輪信息技術(shù)革命與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展融合的產(chǎn)物，深深地充斥了人類(lèi)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的許多角落，其與云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)相結(jié)合，正在迅疾并日益深刻地改變?nèi)藗兊纳a(chǎn)生活方式。界內(nèi)對(duì)大數(shù)據(jù)的作用、地位、意義等認(rèn)識(shí)不斷深化和拓展，在全球信息化快速發(fā)展的大背景下，數(shù)據(jù)作為國(guó)家基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源的重要地位已得到社會(huì)普遍認(rèn)可。國(guó)務(wù)院《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》國(guó)發(fā)〔2015〕50號(hào)深刻認(rèn)識(shí)到大數(shù)據(jù)正日益對(duì)全球生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)活動(dòng)以及經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制、社會(huì)生活方式和國(guó)家治理能力產(chǎn)生重要影響，數(shù)據(jù)作為基礎(chǔ)性資源、重要生產(chǎn)要素和新生創(chuàng)新動(dòng)力的作用日益彰顯。

　　首先，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新引擎。囯家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實(shí)施，推動(dòng)了大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算與各行業(yè)、各領(lǐng)域深度融合和數(shù)字資源開(kāi)發(fā)，大數(shù)據(jù)以數(shù)據(jù)流引領(lǐng)技術(shù)流、物質(zhì)流、資金流、人才流，深刻影響著社會(huì)分工協(xié)作的組織模式，在企業(yè)的決策、生產(chǎn)、營(yíng)銷(xiāo)、渠道物流等各個(gè)環(huán)節(jié)發(fā)揮的支撐作用已經(jīng)得以顯現(xiàn)。大數(shù)據(jù)將創(chuàng)新作為強(qiáng)勁新引擎，加速轉(zhuǎn)化新技術(shù)、新成果，選擇發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)增長(zhǎng)積蓄新動(dòng)能，新興產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，新興產(chǎn)業(yè)要素不斷集聚，新興產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新能力不斷提升，新興產(chǎn)業(yè)龍頭快速發(fā)展。深化大數(shù)據(jù)應(yīng)用已成為維護(hù)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的內(nèi)在需要。

　　其次，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成社會(huì)變革的新動(dòng)力。作為21世紀(jì)的"鉆石礦"，大數(shù)據(jù)帶來(lái)的社會(huì)變革是小數(shù)據(jù)無(wú)法比擬的，大數(shù)據(jù)已被認(rèn)為是社會(huì)第四生產(chǎn)要素，深刻改變著社會(huì)發(fā)展格局，是驅(qū)動(dòng)社會(huì)變革和創(chuàng)新的新動(dòng)力。大數(shù)據(jù)時(shí)代的社會(huì)運(yùn)行特點(diǎn)及規(guī)律體現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是萬(wàn)物皆可數(shù)據(jù)化。2011年，麥肯錫公司對(duì)全世界大數(shù)據(jù)的分布作了一個(gè)研究和統(tǒng)計(jì)，中國(guó)2010年新增的數(shù)據(jù)量約為250PB，歐洲約為2000PB，美國(guó)約為3500PB。物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)是大數(shù)據(jù)的重要來(lái)源。目前，eBay的分析平臺(tái)每天處理的數(shù)據(jù)量高達(dá)100PB，超過(guò)了納斯達(dá)克交易所每天的數(shù)據(jù)處理量。二是社會(huì)運(yùn)行機(jī)理的可模擬化。全量數(shù)據(jù)突破了傳統(tǒng)信息技術(shù)和數(shù)據(jù)收集"只見(jiàn)樹(shù)木不見(jiàn)森林"的局限，為社會(huì)發(fā)展軌跡和演化規(guī)律進(jìn)行精準(zhǔn)模擬和對(duì)未來(lái)發(fā)展走勢(shì)作出科學(xué)預(yù)測(cè)。大數(shù)據(jù)已經(jīng)在智慧城市、應(yīng)急管理、輿情監(jiān)測(cè)、社會(huì)治理等方面開(kāi)展了深入應(yīng)用。

　　再次，大數(shù)據(jù)已經(jīng)成為政府治理的新支撐。大數(shù)據(jù)已經(jīng)在"智能化"地重新塑造著政府治理模式，被認(rèn)為是繼互聯(lián)網(wǎng)革命之后又一次技術(shù)革命和政府治理現(xiàn)代化的重要推動(dòng)力量。技術(shù)變革既可以帶給政府治理手段的創(chuàng)新，也可能推動(dòng)治理機(jī)制的創(chuàng)新，最終變革政府治理范式彌。大數(shù)據(jù)重塑著整體政府的運(yùn)作機(jī)制。整體性治理模式(holistic governance)是在對(duì)新公共管理批評(píng)基礎(chǔ)上發(fā)展起來(lái)的。大數(shù)據(jù)已經(jīng)對(duì)政府的決策機(jī)制、治理模式和工作方式均產(chǎn)生了深刻的影響，有助于打破政府信息孤島和業(yè)務(wù)藩籬，打造縱橫貫通、上下聯(lián)動(dòng)、內(nèi)外協(xié)同的整體性治理大格局。建設(shè)服務(wù)型政府也不能缺少大數(shù)據(jù)的支撐，其大幅提升政府提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量和效益，重塑公眾對(duì)對(duì)政府的信任，避免政府陷入"塔西佗陷阱"。

　　(三)大數(shù)據(jù)治理推進(jìn)路徑日益清晰

　　首先，國(guó)家層面強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)。大數(shù)據(jù)治理已經(jīng)成為國(guó)家意志，黨中央國(guó)務(wù)院注重大數(shù)據(jù)治理體系的前后銜接性，打出一系列組合拳，把大數(shù)據(jù)上升至國(guó)家戰(zhàn)略，與行業(yè)發(fā)展深度融合，大數(shù)據(jù)治理模式、機(jī)制、體系和生態(tài)初步形成(參見(jiàn)表2)。

　　表2國(guó)家層面有關(guān)大數(shù)據(jù)治理相關(guān)文件部署

　　其次，各地區(qū)各部門(mén)注重協(xié)同推進(jìn)大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)在近年如雨后春筍般涌現(xiàn)。2014年2月廣東省大數(shù)據(jù)管理局成立，拉開(kāi)了全國(guó)大數(shù)據(jù)局成立的帷幕，截至2017年6月中衛(wèi)市云計(jì)算和大數(shù)據(jù)發(fā)展服務(wù)局設(shè)立，全國(guó)已經(jīng)成立12家大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)。從級(jí)別上看，主要分為正廳級(jí)(如貴州省大數(shù)據(jù)管理局)、副廳級(jí)(如蘭州市大數(shù)據(jù)管理局)、正處級(jí)(如銀川市大數(shù)據(jù)管理服務(wù)局，全國(guó)第一家省會(huì)城市成立)和副處級(jí)。大數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)主要職能主要定位在大數(shù)據(jù)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策、相關(guān)地方性法規(guī)、規(guī)章草案、地方性行業(yè)技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)等方面。此外，大數(shù)據(jù)治理需要發(fā)展規(guī)劃的有力保障。2015年是大數(shù)據(jù)政策頂層設(shè)計(jì)年，2016年是大數(shù)據(jù)政策部署細(xì)化部署年，2017年是大數(shù)據(jù)政策落地年。國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方政府出臺(tái)了一系列建設(shè)方案、指導(dǎo)意見(jiàn)、發(fā)展規(guī)劃、行動(dòng)計(jì)劃等行業(yè)和地方政策有力推進(jìn)著國(guó)家文件部署落地實(shí)施(參見(jiàn)表3)。

　　表3部分國(guó)務(wù)院部門(mén)和地方出臺(tái)的行業(yè)政策(示例)

　　加快大數(shù)據(jù)與地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展深度融合的步伐是大數(shù)據(jù)治理的重要環(huán)節(jié)。我國(guó)的大數(shù)據(jù)發(fā)展勢(shì)頭迅猛，正加速融入經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域。國(guó)家級(jí)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)加快推進(jìn)，2015年9月，貴州啟動(dòng)全國(guó)首個(gè)大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)建設(shè)工作?？鐓^(qū)域類(lèi)綜試區(qū)(京津冀、珠江三角洲)，區(qū)域示范類(lèi)綜試區(qū)(上海、河南、重慶、沈陽(yáng))，大數(shù)據(jù)基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌發(fā)展類(lèi)綜試區(qū)(內(nèi)蒙古)建設(shè)成效顯著，京津冀三地將在"十三五"期間共建大數(shù)據(jù)綜合試驗(yàn)區(qū)。很顯然，這些舉措將為有效打破數(shù)據(jù)資源壁壘、強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施統(tǒng)籌，推動(dòng)相關(guān)制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，提升政府治理能力，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)提供重要支撐。

　　二、影響我國(guó)大數(shù)據(jù)治理的瓶頸障礙

　　大數(shù)據(jù)時(shí)代的到來(lái)為推動(dòng)信息共享、部門(mén)協(xié)同、社會(huì)治理、科學(xué)決策提供了千載難逢的發(fā)展機(jī)遇，但同時(shí)也會(huì)遇到許多新的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，阻礙了我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府治理模式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　(一)思維困境

　　所謂大數(shù)據(jù)思維，就是一切以數(shù)據(jù)為中心的思維模式，即從大數(shù)據(jù)出發(fā)研究問(wèn)題，從海量數(shù)據(jù)中剖析問(wèn)題、理解問(wèn)題、解決問(wèn)題，用數(shù)據(jù)來(lái)管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)，用數(shù)據(jù)來(lái)進(jìn)行科學(xué)決策。大數(shù)據(jù)思維是這個(gè)時(shí)代對(duì)每一個(gè)人、每一個(gè)組織機(jī)構(gòu)提出的要求。正如美國(guó)諺語(yǔ)所言，"除了上帝，任何人都必須用數(shù)據(jù)來(lái)說(shuō)話"。數(shù)據(jù)是科學(xué)的度量，人們不能漠視數(shù)據(jù)。數(shù)據(jù)治理的前提是樹(shù)立正確的大數(shù)據(jù)觀。但由于受傳統(tǒng)管理行為、思想觀念、行為模式的影響，人們對(duì)大數(shù)據(jù)的思維認(rèn)識(shí)仍存在許多誤區(qū)，亟需一一厘清。

　　首先，大數(shù)據(jù)是數(shù)據(jù)資源，奧巴馬政府甚至將大數(shù)據(jù)定義為"未來(lái)的新石油"，是21世紀(jì)人類(lèi)最寶貴的財(cái)富，由此可見(jiàn)大數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源的重要性。其次，大數(shù)據(jù)是一種技術(shù)和方法，有人將它稱為繼實(shí)驗(yàn)科學(xué)、理論科學(xué)和計(jì)算科學(xué)之后的第四種科學(xué)研究模式。早在1980年，著名未來(lái)學(xué)家阿爾文·托夫勒(Alvin Toffler)便在《第三次浪潮》一書(shū)中，熱情地將大數(shù)據(jù)贊頌為"第三次浪的華彩樂(lè)章"。再次，大數(shù)據(jù)是一門(mén)新興科學(xué)。如經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)、信息學(xué)一樣，大數(shù)據(jù)也是一門(mén)基礎(chǔ)學(xué)科。雖然在科學(xué)研究方面，大數(shù)據(jù)還沒(méi)有形成嚴(yán)密的理論基礎(chǔ)和邏輯體系，但是，作為一門(mén)萌芽學(xué)科，大數(shù)據(jù)正在從應(yīng)用實(shí)踐領(lǐng)域逐步形成自身的范式、理論、方法和標(biāo)準(zhǔn)。此外，中國(guó)科學(xué)院院士李國(guó)杰等指出，大數(shù)據(jù)科學(xué)作為一個(gè)橫跨信息科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、網(wǎng)絡(luò)科學(xué)、系統(tǒng)科學(xué)、心理學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等諸多領(lǐng)域的新興交叉學(xué)科方向正在逐步形成。

　　由此，從統(tǒng)計(jì)學(xué)角度而言，大數(shù)據(jù)對(duì)抽樣方式造成了巨大沖擊，傳統(tǒng)的研究模式已經(jīng)難以為繼，比如公眾對(duì)政府統(tǒng)計(jì)部門(mén)公布的物價(jià)指數(shù)和基尼系數(shù)引發(fā)的懷疑正如舍恩伯格和肯尼思·庫(kù)克耶所言，隨機(jī)采樣方法具有與生倶來(lái)的缺陷：一是采樣的隨機(jī)性實(shí)現(xiàn)難度大，二是不適用考察子類(lèi)別情況，三是采樣忽略了細(xì)節(jié)考察，四是調(diào)查結(jié)果缺乏延展性，五是難以用于奇異值分析。從信息技術(shù)角度來(lái)看，傳統(tǒng)數(shù)據(jù)挖掘方法已不再適應(yīng)日新月異的數(shù)據(jù)環(huán)境，數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)存儲(chǔ)、數(shù)據(jù)分析以及可視化等諸多方面捉襟見(jiàn)肘，由此需要設(shè)計(jì)適合大數(shù)據(jù)分析的數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)架構(gòu)。從思維邏輯審視，大數(shù)據(jù)對(duì)傳統(tǒng)的因果關(guān)系帶來(lái)了顛覆性的挑戰(zhàn)。統(tǒng)計(jì)學(xué)家納特·西爾弗在其《信號(hào)和噪聲》中認(rèn)為：大數(shù)據(jù)中大多數(shù)都是不相干的噪音。除非有很好的技術(shù)信息進(jìn)行過(guò)濾和處理，否則將惹上麻煩。舍恩伯格等在《大數(shù)據(jù)時(shí)代》一書(shū)中指出，沒(méi)有必要非得知道現(xiàn)象背后的原因，而是要讓數(shù)據(jù)自己發(fā)聲。他們認(rèn)為，相關(guān)關(guān)系能夠幫助我們更好地了解這個(gè)世界。該作者甚至大膽預(yù)言，大數(shù)據(jù)的核心將會(huì)是基于相關(guān)關(guān)系分析法上的預(yù)測(cè)，進(jìn)而提出"大數(shù)據(jù)三原則"：要全體不要抽樣，要效率不要絕對(duì)精確，要相關(guān)不要因果。

　　(二)管理困境

　　傳統(tǒng)管理模式和組織架構(gòu)給跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域的數(shù)據(jù)共享帶來(lái)了實(shí)際困難，這是大數(shù)據(jù)治理面臨的最大挑戰(zhàn)。當(dāng)前，80%的數(shù)據(jù)資源掌握在政府部門(mén)，應(yīng)該說(shuō)，撬動(dòng)政府?dāng)?shù)據(jù)治理是發(fā)揮數(shù)據(jù)效力的關(guān)鍵。遺憾的是，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府組織架構(gòu)是中央-省-地-縣-鄉(xiāng)五級(jí)，加上一些副省級(jí)城市，行政層級(jí)長(zhǎng)達(dá)六級(jí)，造成了政府各職能部門(mén)垂直互動(dòng)難，中間經(jīng)過(guò)層級(jí)越多，信息傳遞速度越慢，信息被過(guò)濾和扭曲的可能性就越大。此外，我國(guó)目前尚未對(duì)信息資源的歸屬、采集、整合、開(kāi)發(fā)、利用等權(quán)、責(zé)、利做出制度化安排，信息資源部門(mén)化，部門(mén)資源利益化現(xiàn)象普遍存在，給數(shù)據(jù)資源的共享協(xié)同架設(shè)了難以逾越的屏障，加劇了信息資源分割和壟斷，阻礙了政府信息資源有效整合和綜合應(yīng)用。囯家電子政務(wù)內(nèi)網(wǎng)尚未完全建成。國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)省級(jí)、地市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道覆蓋率分別達(dá)到100%、94.3%、83.5%和33.6%，現(xiàn)有外網(wǎng)承載各級(jí)政務(wù)部門(mén)的社會(huì)管理和公共服務(wù)業(yè)務(wù)系統(tǒng)較少，僅包括國(guó)家應(yīng)急平臺(tái)系統(tǒng)、監(jiān)察部糾風(fēng)業(yè)務(wù)系統(tǒng)等10個(gè)部委的12項(xiàng)業(yè)務(wù)應(yīng)用系統(tǒng)。此外，由于歷史原因，大量業(yè)務(wù)專網(wǎng)廣泛存在且互相隔離，中央的38個(gè)部門(mén)的80多個(gè)政務(wù)專網(wǎng)中，橫向交互率僅有0.1%，基本上都是信息孤島。我國(guó)目前電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)網(wǎng)、外網(wǎng)和專網(wǎng)"三網(wǎng)并存"的格局給跨網(wǎng)的信息資源共享和數(shù)據(jù)開(kāi)放設(shè)置了天然屏障。

　　數(shù)據(jù)開(kāi)放給大數(shù)據(jù)治理提出了新挑戰(zhàn)。如果沒(méi)有信息的開(kāi)放，大數(shù)據(jù)將是無(wú)源之水?！吨袊?guó)地方政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)報(bào)告》顯示，截止2017年6月，全國(guó)19個(gè)地方政府推出數(shù)據(jù)開(kāi)放平臺(tái)。表3從國(guó)家部委、省、市、縣四個(gè)維度，對(duì)我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放進(jìn)展情況進(jìn)行比較分析。

　　表3我國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放存在的問(wèn)題統(tǒng)計(jì)

　　注：以上數(shù)據(jù)截止時(shí)間為2017年9月7日。

　　表3表明，雖然數(shù)據(jù)開(kāi)放目前已經(jīng)取得了一定進(jìn)展，但中央層面，缺乏國(guó)家級(jí)統(tǒng)一開(kāi)放平臺(tái)，中央部門(mén)數(shù)據(jù)開(kāi)放步履維艱。地方層面，很多地方已開(kāi)始數(shù)據(jù)開(kāi)放的嘗試，但總體而言開(kāi)放深度和廣度均有限，社會(huì)關(guān)注度較低，格式大多單一，僅南海區(qū)采用XLS等6種格式。整體來(lái)看，可機(jī)讀性較差，開(kāi)放授權(quán)程度較低，更新周期大多數(shù)未公布，數(shù)據(jù)鮮活性得不到有效保證。此外，關(guān)于大數(shù)據(jù)方面的地方性法規(guī)出臺(tái)進(jìn)展緩慢。到目前為止，除貴陽(yáng)已于2017年4月頒布全國(guó)首部政府?dāng)?shù)據(jù)共享開(kāi)放地方性法規(guī)外，其他地區(qū)尚無(wú)公開(kāi)報(bào)道。

　　(三)法治困境

　　法治思維是倡導(dǎo)理性之治、動(dòng)態(tài)之治和合法之治的思維，是數(shù)據(jù)治理順利推進(jìn)的有力保障。我國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)共享、信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放等方面的法律法規(guī)長(zhǎng)期滯后。我國(guó)于2005年和2007年先后頒布《中華人民共和國(guó)電子簽名法》《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，對(duì)推動(dòng)政府部門(mén)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同起到了一定推動(dòng)作用，但電子印章、電子證照、數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬、數(shù)據(jù)交易等相關(guān)法律法規(guī)尚未出臺(tái)，阻礙了數(shù)據(jù)在部門(mén)間的互信互認(rèn)互通，影響了垮部門(mén)、跨層級(jí)、跨區(qū)域業(yè)務(wù)開(kāi)展。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

　　一是大數(shù)據(jù)一致性和權(quán)威性得不到有效保證，劣質(zhì)數(shù)據(jù)的存在直接降低了數(shù)據(jù)質(zhì)量，影響了數(shù)據(jù)的可用性，乃至誘發(fā)了錯(cuò)誤的決策與判斷。大數(shù)據(jù)一般來(lái)自多源頭，而且往往以動(dòng)態(tài)數(shù)據(jù)流的形式產(chǎn)生，大數(shù)據(jù)的多源性導(dǎo)致了不同源頭的數(shù)據(jù)中存在相同的數(shù)據(jù)。相關(guān)政府部門(mén)與行政相對(duì)人之間的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)不能實(shí)時(shí)同步于其他政府部門(mén)，而且需要行政相對(duì)人重復(fù)提交企業(yè)基礎(chǔ)信息，一個(gè)企業(yè)法人的信息多處存儲(chǔ)，而這些數(shù)據(jù)變更信息往往難以做到同步，造成信息不對(duì)稱、數(shù)據(jù)不一致，嚴(yán)重影響了數(shù)據(jù)質(zhì)量。比如，企業(yè)在工商部門(mén)注冊(cè)后，既沒(méi)去組織機(jī)構(gòu)代碼機(jī)構(gòu)領(lǐng)取組織機(jī)構(gòu)代碼證，也未領(lǐng)取稅務(wù)部門(mén)登記證就開(kāi)張營(yíng)業(yè)，組織機(jī)構(gòu)代碼中心和稅務(wù)部門(mén)就無(wú)法知曉這些企業(yè)的存在。2002年，國(guó)信辦選擇北京、杭州、深圳和青島開(kāi)展企業(yè)基礎(chǔ)信息共享試點(diǎn)，意外發(fā)現(xiàn)大量企業(yè)存在偷稅漏稅現(xiàn)象，分別達(dá)到了17648、11718、8472、50000戶。

　　二是數(shù)據(jù)歸屬和權(quán)益分配不清。數(shù)據(jù)具有資產(chǎn)的屬性，國(guó)內(nèi)外相關(guān)政策均賦予數(shù)據(jù)該屬性。公共信息資源應(yīng)歸全民所有，從財(cái)產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)來(lái)看，用戶享有個(gè)人數(shù)據(jù)的所有權(quán);從投入成本來(lái)看，企業(yè)對(duì)于去隱私后的數(shù)據(jù)集享有所有權(quán)。我國(guó)目前數(shù)據(jù)權(quán)益歸屬面臨的兩大困難是數(shù)據(jù)歸屬單位不清、缺乏完善的個(gè)人信息保護(hù)法律體系。

　　三是立法不完善。《信息公開(kāi)條例》沒(méi)有涉及到跨部門(mén)的信息公開(kāi)范疇，信息公開(kāi)條例例外邊界劃分不清。雖然信息公開(kāi)條例以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外，但很多事項(xiàng)由于其特殊性和重要性，如何劃分公開(kāi)邊界需要進(jìn)一步厘清。對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放而言，《關(guān)于促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展的行動(dòng)綱要》提出了數(shù)據(jù)開(kāi)放的具體任務(wù)，但從各部門(mén)目前進(jìn)展來(lái)看，由于缺乏剛性約束，政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放仍然步履維艱。

　　三、大數(shù)據(jù)治理的境外經(jīng)驗(yàn)

　　(一)倡導(dǎo)法律先行

　　大數(shù)據(jù)治理的基本前提是強(qiáng)有力的法律保障。以共享開(kāi)放為例，信息在立法上的自由是共享開(kāi)放政府?dāng)?shù)據(jù)的關(guān)鍵。目前聯(lián)合國(guó)和其他區(qū)域組織在內(nèi)的多邊體系都通過(guò)一系列國(guó)家條款、國(guó)家公約或其他法律的形式來(lái)強(qiáng)調(diào)信息權(quán)利，已有93個(gè)成員國(guó)在本國(guó)法律中以特定立法強(qiáng)調(diào)數(shù)據(jù)治理的重要性，有35個(gè)國(guó)家在國(guó)家憲法中涉及了"信息自由法"章節(jié)，有24個(gè)國(guó)家有相關(guān)的立法草案。本文以G8國(guó)家為例，分析發(fā)達(dá)國(guó)家有關(guān)大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)戰(zhàn)略規(guī)劃、行動(dòng)剛要、信息化基礎(chǔ)、法律法規(guī)和組織體制等具體實(shí)施情況。

　　表4 G8 國(guó)家大數(shù)據(jù)治理的相關(guān)政策

　　由表4可知，G8國(guó)家數(shù)據(jù)治理的基礎(chǔ)較好，電子政務(wù)排名全球排名比較靠前，在治理過(guò)程中都非常注重法律法規(guī)和國(guó)家戰(zhàn)略的保障和引領(lǐng)作用，相關(guān)法律多數(shù)聚焦于保護(hù)公民隱私和信息公開(kāi)。從國(guó)家戰(zhàn)略角度審視，大多關(guān)注通過(guò)數(shù)據(jù)治理，更好發(fā)揮數(shù)據(jù)在國(guó)家治理、公共服務(wù)、社會(huì)管理中的作用，提升公眾參與度和政府透明度，提高政府在全球數(shù)據(jù)治理中的話語(yǔ)權(quán)。此外，G8所有國(guó)家都設(shè)有專職協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)國(guó)家數(shù)據(jù)治理相關(guān)溝通指導(dǎo)協(xié)調(diào)工作。

　　(二)注重共享開(kāi)放

　　發(fā)達(dá)國(guó)家信息化建設(shè)起步早，政府?dāng)?shù)據(jù)潛在的重大價(jià)值已經(jīng)得到廣泛認(rèn)可。美國(guó)聯(lián)邦政府提出，數(shù)據(jù)是一項(xiàng)有價(jià)值的國(guó)家資本，應(yīng)對(duì)公眾開(kāi)放，而不是把其禁錮在政府體制內(nèi)。英國(guó)將政府?dāng)?shù)據(jù)比作21世紀(jì)新的原材料，是難以想象的資源，大數(shù)據(jù)是未來(lái)有待開(kāi)發(fā)的新服務(wù)和新產(chǎn)品。歐盟則將政府?dāng)?shù)據(jù)視作能夠帶來(lái)巨大經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益的金礦。從發(fā)展歷程來(lái)看，國(guó)外數(shù)據(jù)共享開(kāi)放可分為三個(gè)階段。一是被動(dòng)共享開(kāi)放階段(1960-2009年)，二是主動(dòng)共享開(kāi)放階段(2009-2011年)，三是挖掘數(shù)據(jù)價(jià)值階段(2011年至今)。目前，已有130個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)在政府開(kāi)支方面實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，在教育、衛(wèi)生、勞動(dòng)力、環(huán)境、社會(huì)福利等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)共享的囯家數(shù)量分別是115個(gè)、109個(gè)、107個(gè)、106個(gè)、94個(gè)調(diào)查結(jié)果還顯示，共享政府開(kāi)支數(shù)據(jù)是聯(lián)合國(guó)成員國(guó)最常見(jiàn)的信息公開(kāi)行為，在193個(gè)聯(lián)合國(guó)成員國(guó)中，有97個(gè)國(guó)家開(kāi)放了有關(guān)弱勢(shì)群體的數(shù)據(jù)。

　　2013年6月，八國(guó)集團(tuán)首腦在北愛(ài)爾蘭峰會(huì)上簽署《開(kāi)放數(shù)據(jù)憲章》，法國(guó)、美國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、日本、意大利、加拿大和俄羅斯承諾，在2013年年底前，制定開(kāi)放數(shù)據(jù)行動(dòng)方案，最遲在2015年末按照憲章和技術(shù)附件要求來(lái)進(jìn)一步向公眾開(kāi)放可機(jī)讀的政府?dāng)?shù)據(jù)。

　　(三)強(qiáng)化質(zhì)量管理

　　世界各國(guó)(地區(qū))普遍注重通過(guò)門(mén)戶網(wǎng)站提高數(shù)據(jù)的可用程度。某咨詢公司對(duì)全球23個(gè)國(guó)家和地區(qū)的數(shù)據(jù)開(kāi)放門(mén)戶進(jìn)行了調(diào)查，并對(duì)數(shù)據(jù)門(mén)戶的可用性和數(shù)據(jù)可用性兩個(gè)層次進(jìn)行了深入分析(參見(jiàn)圖1)。

　　數(shù)據(jù)來(lái)源：Capgemini Consulting Analysis

　　圖1 數(shù)據(jù)門(mén)戶及數(shù)據(jù)可用性分布

　　在圖1中，圖例的大小代表了政府的支持度。整體而言，奧地利、愛(ài)沙尼亞、沙特阿拉伯、阿聯(lián)酋和摩洛哥等5個(gè)國(guó)家發(fā)展程度較低，屬于創(chuàng)始者層次;新加坡、丹麥、意大利、新西蘭、挪威、香港、愛(ài)爾蘭、加納、肯尼亞、西班牙、比利時(shí)、智利、摩爾多瓦等13個(gè)國(guó)家(地區(qū))屬于追隨者層次;美國(guó)、英囯、法囯、加拿大、澳大利亞等5個(gè)發(fā)達(dá)國(guó)家屬于創(chuàng)新者，在開(kāi)放數(shù)據(jù)的可用性較高。

　　此外，數(shù)據(jù)創(chuàng)新組織(the Center for Data Innovation)對(duì)G8數(shù)據(jù)開(kāi)放情況進(jìn)行了深入調(diào)查，并對(duì)他們?cè)贕8數(shù)據(jù)開(kāi)放憲章提出的開(kāi)放五原則進(jìn)行對(duì)應(yīng)得分(每項(xiàng)原則最高得20分，參見(jiàn)圖2)結(jié)果顯示，G8數(shù)據(jù)開(kāi)放情況差異性較大，但從數(shù)據(jù)質(zhì)量和數(shù)量方面來(lái)看，各國(guó)重視程度普遍較高。

　　圖2 G8數(shù)據(jù)開(kāi)放情況對(duì)比

　　信息的效用、質(zhì)量與獲取的便捷性取決于數(shù)據(jù)的發(fā)布形式。世界各國(guó)在數(shù)據(jù)開(kāi)放方面普遍提供了多種數(shù)據(jù)格式。以美國(guó)為例，2009年5月data.gov網(wǎng)站正式上線，標(biāo)志著美國(guó)政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)放實(shí)踐正式拉開(kāi)帷幕。截至2014年2月10日，data.gov網(wǎng)站上共開(kāi)放了88137個(gè)數(shù)據(jù)集，349個(gè)應(yīng)用程序，140個(gè)移動(dòng)應(yīng)用，參與的部門(mén)達(dá)到175個(gè)。此外，美囯還有40個(gè)州、44個(gè)縣市建立了單獨(dú)的數(shù)據(jù)門(mén)戶。從數(shù)據(jù)開(kāi)放格式看，各國(guó)開(kāi)放的數(shù)據(jù)集以CSV、HTML、XLS、NII、PDF等一種或多種格式出現(xiàn)。美國(guó)數(shù)據(jù)開(kāi)放提供數(shù)據(jù)格式多達(dá)46種，其中應(yīng)用最廣的格式是HTML、ZIP和XML，數(shù)據(jù)集分別高達(dá)20775個(gè)、12517個(gè)和11992個(gè)。2012年5月，美國(guó)出臺(tái)《數(shù)字政府戰(zhàn)略》，將政府開(kāi)放數(shù)據(jù)作為電子政府發(fā)展的支撐，確保數(shù)據(jù)處于"開(kāi)放和機(jī)器可讀(open and machine-readable)"的默認(rèn)狀態(tài)，民眾可隨時(shí)隨地獲取政府提供的數(shù)據(jù)和服務(wù)。2013年5月，時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署《政府信息公開(kāi)和機(jī)器可讀行政命令》，將機(jī)器可讀列為數(shù)據(jù)開(kāi)放的重要內(nèi)容。此外，全球有86個(gè)國(guó)家的數(shù)據(jù)能夠通過(guò)電腦處理，56個(gè)國(guó)家以非專有數(shù)據(jù)發(fā)布，24個(gè)國(guó)家提供應(yīng)用程序編程接口，11個(gè)國(guó)家發(fā)布的數(shù)據(jù)需要利用萬(wàn)維網(wǎng)標(biāo)記與查詢語(yǔ)言，如RDF和SPARQL。

　　四、我國(guó)大數(shù)據(jù)治理的治理機(jī)制與相應(yīng)對(duì)策

　　縱觀全球，大數(shù)據(jù)已經(jīng)上升為各主要國(guó)家的基礎(chǔ)性戰(zhàn)略資源和核心創(chuàng)新要素。大數(shù)據(jù)是工業(yè)社會(huì)的"自由"資源，誰(shuí)掌握了數(shù)據(jù)，誰(shuí)就掌握了主動(dòng)權(quán)。面對(duì)多元、異構(gòu)、海量、動(dòng)態(tài)的大數(shù)據(jù)，必須逐漸實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)的戰(zhàn)略化、政策性、智慧型管理，快速挖掘獲得高價(jià)值信息，提高領(lǐng)導(dǎo)決策能力、社會(huì)管理能力和公共服務(wù)能力，實(shí)現(xiàn)政府治理理念、架構(gòu)、模式、內(nèi)容、手段的轉(zhuǎn)型升級(jí)。

　　(一)構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理價(jià)值模型

　　Colin Wood認(rèn)為，大數(shù)據(jù)治理將成為公共部門(mén)未來(lái)的前沿問(wèn)題。隨著互聯(lián)網(wǎng)的蓬勃發(fā)展和廣泛應(yīng)用，信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)共享和數(shù)據(jù)開(kāi)放已經(jīng)在全球范圍得到蓬勃開(kāi)展，對(duì)大數(shù)據(jù)時(shí)代數(shù)據(jù)治理提出了新的要求，同時(shí)也已經(jīng)成為數(shù)據(jù)治理的應(yīng)有之義，基于此，我們提出了在數(shù)據(jù)管理基礎(chǔ)上構(gòu)建了大數(shù)據(jù)治理的價(jià)值模型(參見(jiàn)圖3)。

　　圖3數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的關(guān)聯(lián)模型

　　發(fā)展的觀點(diǎn)和聯(lián)系的觀點(diǎn)是馬克思唯物辯證法的兩個(gè)總特征，從數(shù)據(jù)管理發(fā)展到大數(shù)據(jù)治理，亦必須基于歷史的、邏輯的、演變的觀點(diǎn)來(lái)審視。筆者認(rèn)為，傳統(tǒng)的數(shù)據(jù)管理主要是對(duì)數(shù)據(jù)資產(chǎn)管理為核心，對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行采集、匯聚、清洗、分類(lèi)、組織、編碼、存儲(chǔ)、檢索和維護(hù)，提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，以達(dá)到數(shù)據(jù)質(zhì)量最優(yōu)化為最終目標(biāo)。大數(shù)據(jù)治理則吸收了治理的思維理念，除了需要數(shù)據(jù)管理的基本支撐外，更側(cè)重體制機(jī)制的變革、組織行為的轉(zhuǎn)型和強(qiáng)有力的法律法規(guī)保障，推動(dòng)數(shù)據(jù)共享，促進(jìn)數(shù)據(jù)公開(kāi)，強(qiáng)化數(shù)據(jù)整合利用，發(fā)揮數(shù)據(jù)潛在價(jià)值，為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、完善社會(huì)治理、提升政府服務(wù)、優(yōu)化科學(xué)決策提供及時(shí)、權(quán)威、完整、準(zhǔn)確的數(shù)據(jù)支撐。

　　為更清晰描述數(shù)據(jù)治理與數(shù)據(jù)管理的關(guān)聯(lián)和區(qū)別，作者根據(jù)大數(shù)據(jù)治理當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)和任務(wù)要求，進(jìn)行了補(bǔ)充完善以便使讀者能夠?qū)烧哌M(jìn)行更進(jìn)一步區(qū)分。

　　表5數(shù)據(jù)治理與大數(shù)據(jù)管理區(qū)分度

　　注：圖中標(biāo)志具體意義為相關(guān)比較項(xiàng)的難度或復(fù)雜度：高 H，中 M，低 L

　　與數(shù)據(jù)管理相比，大數(shù)據(jù)治理的范圍更加廣泛，既涵蓋傳統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)，也包括大量的互聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)。從數(shù)據(jù)類(lèi)型而言，既包括結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)、半結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)，也包括非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)(即無(wú)法通過(guò)二維表結(jié)構(gòu)來(lái)表達(dá)的數(shù)據(jù)，包括視頻、音頻、圖片、圖像、文檔、文本等形式)。從數(shù)據(jù)安全的視角來(lái)看，在互聯(lián)網(wǎng)的開(kāi)放環(huán)境下，如何有效保障國(guó)家秘密、商業(yè)機(jī)密、個(gè)人隱私(比如公眾的通話記錄和網(wǎng)絡(luò)訪問(wèn)記錄)，是大數(shù)據(jù)治理必須直面和破解的重大挑戰(zhàn)。此外，垮部門(mén)、跨區(qū)域、跨層級(jí)、跨行業(yè)的數(shù)據(jù)共享和交換，客觀上要求必須落實(shí)國(guó)家信息安全等級(jí)保護(hù)制度要求，加強(qiáng)數(shù)據(jù)安全管理，完善信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同的互聯(lián)互認(rèn)、身份認(rèn)證和授權(quán)管理機(jī)制。

　　(二)構(gòu)建大數(shù)據(jù)治理機(jī)制框架

　　科學(xué)順暢高效的大數(shù)據(jù)治理機(jī)制是實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)的重要保證。筆者在近年對(duì)有關(guān)部門(mén)決策咨詢、實(shí)地調(diào)研、綜合分析基礎(chǔ)上，整理提煉出大數(shù)據(jù)治理的框架架構(gòu)(參見(jiàn)圖4)。

　　圖4大數(shù)據(jù)治理的框架結(jié)構(gòu)

　　1.信息擴(kuò)張機(jī)制

　　信息擴(kuò)張機(jī)制是大數(shù)據(jù)由部門(mén)內(nèi)部應(yīng)用逐漸實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域、跨部門(mén)、跨層級(jí)、跨系統(tǒng)的信息共享和業(yè)務(wù)協(xié)同以及對(duì)社會(huì)公眾的數(shù)據(jù)開(kāi)放。其中涵蓋兩層含義，其一是在共享和開(kāi)放層面，數(shù)據(jù)能否共享和開(kāi)放，涉及到數(shù)據(jù)的開(kāi)放性、法律邊界、數(shù)據(jù)價(jià)值實(shí)現(xiàn)等問(wèn)題，要實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)由部門(mén)內(nèi)部共享(包括無(wú)條件共享、有條件共享、不予共享等三種形態(tài))到對(duì)社會(huì)開(kāi)放的歷史過(guò)程;其二是在原始數(shù)據(jù)利用層面，實(shí)現(xiàn)由信息公開(kāi)向數(shù)據(jù)開(kāi)放的歷史性跨越，實(shí)現(xiàn)政府部門(mén)大數(shù)據(jù)的增值利用。從歷史演化角度看，大數(shù)據(jù)治理過(guò)程經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段：20世紀(jì)以前(萌芽階段)、20世紀(jì)(發(fā)展階段)、21世紀(jì)(成熟階段)。從實(shí)踐的深度和應(yīng)用效能來(lái)看，進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政府治理中的應(yīng)用更為凸顯，尤其是以信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)開(kāi)放和大數(shù)據(jù)匯聚、整合利用為特征的四個(gè)發(fā)展階段對(duì)挖掘大數(shù)據(jù)潛在價(jià)值，提升部門(mén)協(xié)同治理水平和大數(shù)據(jù)市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)能力奠定了重要基礎(chǔ)。在此過(guò)程中，信息擴(kuò)張機(jī)制應(yīng)該且一定能發(fā)揮重要的保障作用。

　　2.市場(chǎng)拉動(dòng)機(jī)制

　　市場(chǎng)拉動(dòng)機(jī)制是大數(shù)據(jù)由靜態(tài)存儲(chǔ)逐步實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化動(dòng)態(tài)應(yīng)用的過(guò)程?，F(xiàn)代管理學(xué)之父德魯克認(rèn)為，預(yù)測(cè)未來(lái)最好的方法，就是去創(chuàng)造未來(lái)。大數(shù)據(jù)就是預(yù)測(cè)未來(lái)、創(chuàng)造未來(lái)的重要引擎。在經(jīng)濟(jì)學(xué)情境下，市場(chǎng)拉動(dòng)機(jī)制也就是把對(duì)社會(huì)而言具有稀缺性特征的大數(shù)據(jù)尤其是政府大數(shù)據(jù)，通過(guò)全部公開(kāi)、部分公開(kāi)、應(yīng)用公開(kāi)等不同方式合理分配到社會(huì)領(lǐng)域中，建立市場(chǎng)化開(kāi)發(fā)和應(yīng)用機(jī)制，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)行業(yè)創(chuàng)新應(yīng)用，挖掘數(shù)據(jù)資產(chǎn)，催生大數(shù)據(jù)發(fā)展新業(yè)態(tài)、新模式，為政府和社會(huì)公眾提供可定制化的信息和數(shù)據(jù)服務(wù)以及創(chuàng)新紅利，以實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)資源的價(jià)值最大化。目前，我國(guó)在大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用方面已具備一定基礎(chǔ)，擁有市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?。通過(guò)市場(chǎng)拉動(dòng)機(jī)制，是大數(shù)據(jù)成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新動(dòng)力、重塑?chē)?guó)家競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的新機(jī)遇和提升政府治理能力的新途徑，創(chuàng)新社會(huì)管理和服務(wù)模式，提高信息化條件下社會(huì)治理能力和公共服務(wù)水平。

　　3.政府公信機(jī)制

　　政府公信機(jī)制是通過(guò)信息公開(kāi)、信息共享、數(shù)據(jù)開(kāi)放等方式，實(shí)現(xiàn)政府決策、執(zhí)行、監(jiān)督等信息的有序匯聚和數(shù)據(jù)開(kāi)放，支撐跨部門(mén)協(xié)同、領(lǐng)導(dǎo)決策和社會(huì)化利用，支撐實(shí)現(xiàn)整體政府、法治政府、開(kāi)放政府、智慧政府和服務(wù)型政府建設(shè)，不斷提高政府的決策能力、履職水平和透明化程度，從而提升政府公信力。實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)有三個(gè)基本要求。一是加大行政審批、行政處罰、市場(chǎng)監(jiān)管等相關(guān)信息公開(kāi)和數(shù)據(jù)開(kāi)放。二是提升數(shù)據(jù)使用價(jià)值，激發(fā)群眾參與管理的主觀能動(dòng)性和積極性。"天下多忌諱而民彌貧"。只有把束縛老百姓參與政府?dāng)?shù)據(jù)開(kāi)發(fā)利用手腳的繩索都解開(kāi)了，才能真正發(fā)揮13億人的聰明才智和創(chuàng)造力。三是充分提升政策透明度，讓群眾看得見(jiàn)，看得懂，能切身感受到政府大數(shù)據(jù)帶來(lái)的實(shí)惠和便利。

　　4.績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制

　　績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制是大數(shù)據(jù)治理的重要抓手，創(chuàng)新電子監(jiān)察力度強(qiáng)化政府內(nèi)部監(jiān)督督查信息化手段，充分發(fā)揮社會(huì)公眾外部評(píng)價(jià)作用，建立內(nèi)外監(jiān)督評(píng)價(jià)雙軸驅(qū)動(dòng)長(zhǎng)效機(jī)制。前者著重從信息公開(kāi)、數(shù)據(jù)共享開(kāi)放廣度和深度開(kāi)展督查，后者著力從社會(huì)和公眾體驗(yàn)程度和領(lǐng)導(dǎo)決策支撐能力方面來(lái)科學(xué)制定評(píng)價(jià)指標(biāo)體系和評(píng)價(jià)方法。建立健全"第三方評(píng)估"的模式，委托專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)，對(duì)數(shù)據(jù)開(kāi)放信息共享政策落實(shí)情況進(jìn)行評(píng)估，倒逼提升大數(shù)據(jù)治理成效。采用第三方評(píng)估手段組織開(kāi)展大數(shù)據(jù)共享、開(kāi)放、匯聚、整合、應(yīng)用的星級(jí)評(píng)估評(píng)價(jià)，以評(píng)價(jià)考核為手段倒逼各地區(qū)各部門(mén)不斷提升大數(shù)據(jù)治理質(zhì)量。

　　5.法律保障機(jī)制

　　數(shù)據(jù)開(kāi)放、信息公開(kāi)、個(gè)人隱私保護(hù)等重要領(lǐng)域，均離不開(kāi)完善的法律保障。大數(shù)據(jù)治理過(guò)程中，法律保障機(jī)制主要包括三個(gè)方面。一是通過(guò)法律形式，確定大數(shù)據(jù)資源權(quán)益歸屬，即采集權(quán)、所有權(quán)、知情權(quán)、保存權(quán)、使用權(quán)?！督?jīng)濟(jì)學(xué)家》雜志數(shù)據(jù)編輯肯尼思·丘基爾認(rèn)為，個(gè)人、企業(yè)、政府都可以是數(shù)據(jù)擁有者。厘清大數(shù)據(jù)資源的責(zé)權(quán)利是數(shù)據(jù)治理的重要前提。二是積極研究數(shù)據(jù)共享開(kāi)放等方面制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)數(shù)據(jù)資源采集、共享、開(kāi)放的規(guī)范管理，促進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)在風(fēng)險(xiǎn)可控原則下最大程度開(kāi)放。三是數(shù)據(jù)安全和個(gè)人隱私保護(hù)。面對(duì)曰益開(kāi)放的互聯(lián)網(wǎng)，數(shù)據(jù)保護(hù)以及個(gè)人隱私權(quán)成了每個(gè)公民在大數(shù)據(jù)時(shí)代的新權(quán)益，而這些權(quán)益的濫用和侵害也勢(shì)必帶來(lái)新的倫理危機(jī)。如何依法依規(guī)加強(qiáng)對(duì)數(shù)據(jù)濫用、侵犯?jìng)€(gè)人隱私等行為的管理和懲戒，也是大數(shù)據(jù)治理的內(nèi)在需求。

　　五、總結(jié)與進(jìn)一步思考

　　大數(shù)據(jù)治理是大數(shù)據(jù)、"互聯(lián)網(wǎng)+"情境下等所孕育的新命題，大數(shù)據(jù)治理困境的現(xiàn)實(shí)演繹促使人們進(jìn)一步思考和理解大數(shù)據(jù)治理與政府治理日益融合的新形態(tài)。本文在現(xiàn)狀分析、經(jīng)驗(yàn)借鑒基礎(chǔ)上，嘗試將多維機(jī)制框架從引入大數(shù)據(jù)治理問(wèn)題，多重機(jī)制的互動(dòng)、宏觀微觀的互動(dòng)都高度耦合了大數(shù)據(jù)治理場(chǎng)域的特征，該框架為我們探索大數(shù)據(jù)治理困境提供了有益的分析工具。

　　研究為"互聯(lián)網(wǎng)+"時(shí)代的大數(shù)據(jù)治理提供了理論啟示。一方面，本文在大數(shù)據(jù)治理問(wèn)題研究的維度下拓展了基于"思維一管理一法治"的三維考量模型，這從根本上提供了深入剖析大數(shù)據(jù)治理困境的有力工具。傳統(tǒng)的大數(shù)據(jù)治理研究聚焦于技術(shù)策略、實(shí)施工具等，卻忽視了思維漠視、管理混亂、法治短路，漫無(wú)目的的擴(kuò)張式發(fā)展模式、政府部門(mén)協(xié)同的疊加低效讓大數(shù)據(jù)治理的管理者愈發(fā)力不從心。另一方面，大數(shù)據(jù)治理場(chǎng)域政府的權(quán)威和市場(chǎng)的拉動(dòng)動(dòng)力不足，基于政府權(quán)力、組織機(jī)制的研究未能引起足夠的重視。事實(shí)上，政府治理現(xiàn)代化視域下大數(shù)據(jù)治理的時(shí)代命題提供了契機(jī)，信息擴(kuò)張、市場(chǎng)拉動(dòng)、政府公信、繢效評(píng)價(jià)、法律保障均有其自身的發(fā)展邏輯，五維機(jī)制的動(dòng)態(tài)關(guān)聯(lián)和高度耦合讓大數(shù)據(jù)治理的場(chǎng)景更加豐滿，五者之間的互動(dòng)和演繹讓大數(shù)據(jù)治理困境有望從根本上得到解決。